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2021-11-11 《開羅、波茨坦》兩宣言並不具法律效力 兼論母國日本與台灣島民的未來

明年(2022年)是日中邦交正常化滿50周年。台灣民政府 行政主席 蔡 財源與日方書信交流中得知,當時母國日本政府與中華人民共和國政府為達成建交之《聯合聲明》進行談判,其中台灣問題仍是主要議題之一。然而母國日本的態度與立場如下十五項詳細說明:

(一)1972年《日中聯合聲明》第2項規定,日本政府「承認中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府」,第3項為台灣問題的最大問題,「中華人民共和國政府重申,台灣是中華人民共和國領土不可分割的一部分,日本政府充分理解和尊重中華人民共和國政府的立場,我們將堅持《波茨坦宣言》第8項的立場」。中國政府反對「台獨」和「一中一台」以及「兩個中國」,把「一個中國」稱為「原則」,而不是「政策」,並要求日方嚴格遵守「一個中國原則」,作為與日本關係的「政治基礎」。中國的「原則」包括:(1)世界上只有一個中國;(2)台灣是中國不可分割的一部分;(3)中華人民共和國是代表中國的唯一合法政府。針對中國的「一個中國」原則,日本外務省等日方在第3項後半段的前半段表示,「充分理解和尊重」中國政府的立場,是為了保證「關於台灣不是完全承認『中方』的主張」。

(二)然而,隨後又增加了「堅持根據《波茨坦宣言》第8項的立場」的字樣。這到底是什麼意思? 該第8項的內容是「必須執行《開羅宣言》的條款」。1943年11月的《開羅宣言》是美國總統羅斯福、英國首相邱吉爾與中國國民政府主席蔣中正等三人,於埃及王國的首都開羅會談後宣佈的,內容涉及「歸還日本自中國盗取的領土」。關於台灣,《開羅宣言》明確表示:「美、英、中三國之宗旨,在於剝奪日本自從1914年第一次世界大戰開始後在太平洋上所奪得或佔領之一切島嶼,迫使日本從中國竊取得來之領土,例如東北四省、台灣、澎湖群島等,歸還中華民國(ROC)」。

1951年的《舊金山和平條約》日本放棄了對台灣的一切權利、權利名義與要求,但並未提及放棄後的「歸屬地」。那麼,為什麼《日中聯合聲明》的措辭間接地承諾了《開羅宣言》的執行呢?

(三)日本田中角栄內閣於1972年7月上台後,承諾與中國(PRC)實現邦交正常化,當時中國政府提出對日恢復外交關係的三項原則是實現邦交正常化的先決條件。其中第一項原則,就是「承認中華人民共和國政府(PRC)是代表中國的唯一合法政府」,也就是要終止與存在於台灣的中華民國政府(ROC)的官方關係。對於日本政府來說,這是一個需要作出重大政治決定的問題。但無論如何,如果想要實現與中華人民共和國(PRC)的邦交正常化,這是一項無法避免的障礙。

(四)其次中國政府(PRC)提出對日恢復外交關係的第三項原則是,「日本於1952年與中華民國(ROC)締結的和平條約是非法的、無效的,必須予以廢除」。從中華人民共和國(PRC)於1949年10月「建國宣言」的立場來看,這樣的要求是理所當然的,但另一方面,日本顯然不能承認與中華民國政府(ROC)的《日華和平條約》(台北和約、中日和約) 是非法的和無效的,《日華和平條約》是戰後日本重返國際社會架構的一部分。克服雙方立場的差異,需要考驗談判各方的現實主義和外交智慧,但這絕非不可能。事實上,這個問題是由日本外務大臣大平正芳,於聯合聲明發表後不久舉行的記者招待會上單方面聲明:「日本政府的見解是,作為日中邦交正常化的結果,《日華和平條約》已失去存在的意義,並宣告結束」的方式來解決。而中國政府(PRC)對此聲明並未表異議。

(五)第二項原則,要求承認中華人民共和國政府(PRC)在《聯合聲明》第3項前面提到的關於台灣地位的立場。接受中國(PRC)關於台灣是中華人民共和國(PRC)領土不可分割的一部分的立場,但存在兩個根本問題。首先是1949年誕生的中華人民共和國(PRC)從未對台灣實行過有效統治,而該地區實際上一直由拒絕中華人民共和國(PRC)統治的中華民國(ROC)流亡政府統治著。第二是法律問題。關於台灣的法律地位,《舊金山和平條約》規定,日本放棄一切權利、權利名義與要求,但並未規定該地區的最終歸屬。1964年2月29日,日本首相池田勇人在眾議院預算委員會中答詢:「就《舊金山和約》的字面上來看,法律上的解釋是,台灣不屬於中華民國(ROC)。但是,日本已經放棄台灣的施政權,其歸屬是應由同盟國決定的問題,而台灣目前則是由中華民國(ROC)統治。各國對於這樣的統治也認為是過渡性的,依世界目前的現況來看,應解釋為過渡性的施政權」。

(六)如果接受中國(PRC)關於台灣是中華人民共和國(PRC)領土不可分割的一部分的說法,那麼根據國際法,中國(PRC)對台灣使用武力是內戰的一部分(是正統政府對叛亂政權的壓制行動),而美國為保衛台灣所採取的軍事行動,將變成非法干涉中國(PRC)的國內事務,也將失去法律基礎。這就意味著安全制度作為區域安全體系的崩潰。很明顯的,日本必須避免採取這樣的立場,因為中國(PRC)的立場是,不排除以武力「解放」台灣的可能性。因此,日本向中方(PRC)提出的《聯合聲明》中關於台灣問題的草案,首先引用了中國(PRC)的立場,即台灣是中華人民共和國(PRC)領土不可分割的一部分,並在後面表示「日本政府充分理解和尊重中華人民共和國政府(PRC)的立場」。在北京舉行的首輪外長會議上,日方提出了《聯合聲明》草案並表示,日本放棄《舊金山和平條約》中規定的所有權利、權利名義和要求,表示日本無立場就台灣的地位發表意見。

(七)美國尼克森總統在日中談判前7個月於1972年2月訪中,與中國(PRC)國務院總理周恩來簽署,並發表了歷史性的《上海公報》(中華人民共和國和美利堅合眾國聯合公報),呼籲美中和解。其中關於台灣問題,美方僅表示,「美國認識到(英文為acknowledge)台灣海峽兩岸(PRC & ROC)所有中國人都堅持一個中國,台灣是中國的一部分」。因此日本外務省在起草《聯合聲明》的草案時,認為日本不能超出美國的立場。當時美國對於日本就其立場之照會,美方的非正式說明是,「acknowledge」字面意思是「認識到」,除此之外無其他解釋。也就是說,美國認識到了兩岸中國人有此主張的事實,但並非承認該主張本身的內容。

(八)那麼,中方(PRC)對日本的「充分理解和尊重中華人民共和國政府的立場」的回答是「NO」。基於日本是僅次於美國對台灣有強烈影響力的國家,這種嚴厲的反應是意料中之事。因此,日本外務省認為,為防備中國拒絕日方上述的立場,有必要考慮第二底線方案。也就是在上述當初之方案(立場)後面增加了一句話,「堅持依據《波茨坦宣言》第8項的立場」。

(九)由於日本在二戰投降時接受的《波茨坦宣言》(1945年7月26日由美、英、中(ROC)三國領導人發表,作為規定日本投降條件的聲明),在其第8項(領土條款)中規定「執行《開羅宣言》條款」。 1943年11月,三國領導人發表了《開羅宣言》,指出台灣和澎湖群島歸還中華民國(ROC)是抗日戰爭的目的之一。如果說日本政府從「一個中國」的立場上承認中華人民共和國政府(PRC)是代表中國的唯一合法政府,那麼《開羅宣言》中所稱的「中華民國」(ROC)就是中華人民共和國(PRC)繼承的中國。因此,根據《波茨坦宣言》第8項的立場,亦即要求執行《開羅宣言》,意味著承認台灣歸還中國(ROC)或中華人民共和國(PRC)的立場。以往,中華人民共和國(PRC)與他國建立邦交時,必定要求甚或強迫對方接受其「台灣是中華人民共和國領土不可分割的一部分」的主張,這是心虛的表現。自從向聯合國提告美國侵略其台灣領土以來,迄今仍無法向聯合國提出證明「台灣是中華人民共和國固有領土的證明文件」。

(十)根據《波茨坦宣言》第8項,承認台灣歸還中國(ROC)的立場意味著兩件事:首先,承認台灣的最終地位尚未解決。這與中國(PRC)認為台灣是中華人民共和國(PRC)領土一部分的立場不同。可是,對於中國(PRC)來說,更重要的是第二種含義,日本承認台灣歸還以中華人民共和國政府(PRC)為代表的中國。因此,「兩個中國」(PRC & ROC)或「一中一台」是不被允許的(亦即否認「台獨」)。周恩來總理似乎對日本的第二底線方案有準確的理解,並強調日本承諾將台灣歸還中國的長期和政治意義,而不是台灣地位的法律理論(畢竟中國自己也很清楚,中國的說法沒有法律依據,除了在政治上推動它之外,別無他途)。究竟,台灣問題的關鍵在美國,日本不可能超越美國不能放棄的界限作出讓步。日本即使也認為將《波茨坦宣言》第8項或它所引用的《開羅宣言》中關於歸還台灣的部分,在法理上不可能執行,該宣言等於是張廢紙,但能透過將其納入《聯合聲明》中,以順利獲得日中(PRC)邦交正常化的政治成果,仍列為最優先考量,而台灣的法律地位問題實際上將不成議題。在《舊金山和平條約》中,台灣的施政權交給了包括美國在內的盟國,而現在中華民國(ROC)流亡政府正在佔領並統治著台灣。本來日本就台灣的地位並無發言的立場,在當時的國際局勢中,這是當時日本所能做出的現實同時也是最佳的選擇。

(十一)日本自1937年起基於內地延伸政策,在台灣實施皇民化教育,並於1945年4月1日在台灣施行《大日本帝國憲法》,授予台灣人在憲法上臣民應享有的權利如参政權和應負的義務如服兵役義務等,而正式將台灣由殖民地變更為不可分割的固有領土。由於1943年11月發表《開羅宣言》當時尙處二戰期間,此種主張處理戰後日本固有領土的意向書或政治主張,在法理上並無可能執行或實現,當然無效。於2017年美國聯邦高等法院關於台灣民政府所提「第二次對美、華訴訟」案中,雖然中華民國流亡政府(ROC)曾提岀《開羅宣言》以及《中華民國國籍變更訓令》做為答辯,以主張其集體賦予台灣人民中華民國(ROC)國籍的合法性。但經該聯邦高等法院照會「聯合國」相關單位後,做了事實上的認定:「能解除台灣人無國籍狀態者,非美國也非聯合國,唯有不参與此訴訟的關係國家(意指日本)」。等於間接的認定1946年1月12日之《中華民國國籍變更訓令》違反了「佔領不得移轉主權」及「流亡政府不得就地合法」之國際戰爭法的鐡則(也就是「第一次對美訴訟」案中認定的「台灣人無國籍且無世界承認的政府」),同時也認定《開羅宣言》只是一張廢紙並不具法律效力。此外如上第(四)項所述,日本與中華民國(ROC)締結有將台灣與澎湖住民係「視為(deem)」具有中華民國國籍(第10條)的《日華和平條約》,由於國際局勢的變化,日本因與中華人民共和國建立了邦交,同時於1972年9月29日與中華民國斷交後廢止了該和約。還有最重要的是,聯合國本身於1945年6月26日簽署的《聯合國憲章》第2條第4款規定了不承認固有領土分割的「領土保全(territorial integrity)原則」,這項原則既已完全被接受成為國際法,引用了《開羅宣言》的《波茨坦宣言》,其中所提的台灣已是日本的固有領土,在《聯合國憲章》簽署後,盟軍在此時發表含第8項的《波茨坦宣言》,實在是「明知故犯」。本來,宣言就不是條約,特別是關於台灣,本身並沒有法律效力。固有領土的變更或移動,皆須透過當事國間正式締結條約來處理。總而言之,這兩項宣言不能以任何形式或內容來影響台灣的法理地位。1972年當時美國正處美、蘇冷戰時期而對親蘇反中的越南發動戰爭,以拉攏中國(PRC)對抗蘇聯。如今世界的局勢與50年前大不相同,僅從當時的條文來看而停止了思考是沒有意義的。

(十二)以上各項是1972年當時日本政府與中國 (PRC) 政府為達成建交之《日中聯合聲明》而進行談判的情形,其中有關台灣問題的看法與立場。日本關於與台灣關係方面現時對外公開的基本立場,已在1972年的《日中聯合聲明》中清楚表達,亦即與台灣的關係一直維持在非政府間層次的實務關係上。在國際關係中,有時存在著一些問題,無論我們多麼努力,這些問題仍無法解決。在這種情況下,唯一的辦法是耐心地等待時間的流逝,而不是試圖勉強去改變現狀。因時間將改變現狀,一個最初看不到的解決方案可以期待浮現出來。

(十三)例如1951年9月8日簽署《舊金山和平條約》之同時也締結了《日美安保條約》,這些條約名義上是和平條約,但實際上是繼續對包括台灣在內的日本進行分割佔領的條約。本來如果締結了和平條約並且生效,佔領就應該完全結束,但就日本而言,由於當時GHQ將為日本制定的《日本國憲法》(實際上是「佔領基本法」),而美其名為「和平憲法」,並為配合繼續使用該憲法,在簽署《舊金山和平條約》後,只好繼續佔領(第23條a項)。顯然的,這是一個很不尋常的和平條約。然後,隨著佔領國美國對日本逐步解除佔領,美國也於2019年5月川普總統訪日時,就美、日關係,公開聲稱,與日本已從過去的敵對關係(初期之《日美安全保障條約》等於「佔領條約」),演變成如今最強固的同盟關係(今日之《日美相互協力及安全保障條約》再加上「集體自衛權」等於「同盟條約」),因此,本來是佔領基本法的《日本國憲法》,通過解釋憲法(解釋和操作),而不進行條文的修改,實際上已接近主權國家的憲法。其中一個象徵是2015年的《和平與安全立法》(安倍晋三政権通過了允許行使集體自衛權的安保立法)。上述《日中聯合聲明》也是如此,局勢的變化法律條款之含義也隨之變化的典型例子。所謂法律學的基礎,現實中適用法律條款時,重要的是在於其實施應用,而非條文規定本身。

(十四)上述之《美中上海公報》與《日中聯合聲明》從其條文內容看來,其中的「台灣條款」應是「台灣復歸母國日本」的最大障礙。近來有關台灣的國際形勢也發生了巨大的變化。美國前國務卿龐佩奧回答時表示:「把話說對非常重要,台灣向來不是中國(PRC & ROC)的一部分」。今年蔡英文於「雙十節」發表了重要談話:「中華民國(ROC)和中華人民共和國(PRC)互不隸屬」(實際上蔡英文已違反了她就任時所宣誓對象《中華民國憲法》(「一中憲法」),同時並誓言遵守《兩岸人民關係條例》以及《國家統一綱領》)。美國拜登政府的國務卿布林肯主張讓台灣加入國際組識,同時國務院並發表有相當數目的美軍駐紮台灣。還有日本首相及其他幾位大臣、副大臣也相繼發表親台灣言論並贈送疫苗等等。尤其蔡英文在此敏感時刻發表「互不隸屬論」,也可以說,美國利用中國人蔡英文來否定中國(PRC & ROC)所堅持的「一個中國原則」。以上所述,相信是美國等國把台灣當籌碼挑戰中國(PRC)的紅線,意圖將中華人民共和國(PRC)在《美中上海公報》以及《日中聯合聲明》等所堅持並強迫對方國家接受的「建交原則」成為「空話」。相信解除「台灣復歸母國日本」最大障礙的工程已開始啟動,而這個啟動按鈕已由上述某人把它按下了。

(十五)隨著日本對中(PRC)投資環境的惡化,人們不再期待擴大對中(PRC)市場占有率,又日本在GHQ強烈意識下制定的所謂「和平憲法」制度正在迅速失去其政治影響力。輿論的右傾化就是這種反映,而「中國威脅論」已成為主流民意。可是在經濟方面,單就2020年的統計,對中國(PRC) 包括香港在內的貿易占貿易總額的26.5%,而對美國貿易僅占14.7%。目前無論多麼敵視中國(PRC),一時恐難擺脫「中國(PRC)市場」。

   負責拜登政府亞洲政策的印度太平洋協調官卡爾特‧坎貝爾在紐約的一次座談會上表示,他不支持「台獨」,並重申了「一個中國」政策的立場。他可能已經開始為拜登總統希望的今年秋季美中首腦會談做準備。在台灣問題上,切望母國日本能克服GHQ不合時代的洗腦率先領導,承擔單獨與中國(PRC)對抗的新格局。無論如何,台灣民政府所有同心要好好的跟隨行政主席 蔡 財源的帶領,多多瞭解國際情勢 静觀其變,等待「台灣復歸母國日本」的作業成果。

2021(令和3)年11月11日
- 中央行政秘書處 -

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