美國國家檔案與文件管理局US National Archives & Records Administration,已經解除一批極機密文件,其中有美國國防部的一批文件,從一九四五年三月到一九四六年三月之間的最高機密文件,其中有一部份標題為「台灣主權」。

美國與伊拉克戰後,最受國際間批評的是「沒有一個很完整的佔領與重建計畫」,也沒有充分與當地人民溝通,造成雖然美國已經協助當地成立伊拉克民政府,可是社會依然動盪不安;同樣的事情,發生在一九四五年的台灣,從最高機密文件中,令人不禁嘆息,美日太平洋戰後對於台灣的佔領與重建事務,美國根本就缺乏完整的計畫,更遑論接受委託代理美國在台灣地區佔領事宜的蔣介石集團,與台灣人民的溝通更是付之闕如。

軍事佔領的探討

一九四五年七月三十日的最高機密文件,編號SFE104報告,有代表性的美軍海軍戰爭協調會SATAE-WAR-NAVY  COORDINATING  COMMITTEE,原文共有十頁。

這份機密報告,撰寫於美國投擲原子彈的一週前的官方文件,只是很淺顯的討論日本全面投降後,美國要不要在台灣建立軍事政府,或者讓中國直接在台灣建立軍事政府的兩者優劣比較。按照國際佔領法規定,「軍事政府」是處理和監督佔領地區的行政、立法與司法事宜,直到佔領結束為止,對於何時結束佔領,一般有兩種不同情況。

以日本本國四島而言,因為沒有渋及領土割讓,所以戰後和平條約生效之時(就是一九五二年四月二十八日),日本可以立刻「回覆主權」,換言之,日本本國在被佔領期間,其領土主權是被主要佔領權所「握有」,並非「擁有」日本領土主權,因此,所謂日本回覆主權的意思,是主要佔領權把主權移交給當地合法的「民政府」。

對台灣、澎湖地區是有個別的投降典禮,所以,在佔領事務上是與日本本國分開的,因為台灣、澎湖是牽渋到「領土割讓」的問題,所以佔領結束之判斷依據,是戰後和平條約生效後,「握有」主要佔領權的國家是否移交過戶主權給台灣、澎湖合法的「民政府」。令台灣人頭痛的問題是在舊金山和平條約裡,日本把台灣割讓出去,卻沒有指定收受國,在這種情形下,台灣會暫時留在主要佔領權國管轄下,直到主要佔領權之軍事政府,被其他具有法律效力之政府性質的方案取代為止。

舊金山和平條約里美國是被指定的主要佔領權國,這也是完全呼應一九四五年九月二日美國麥克阿瑟將軍所發佈「一般命令第一號」之意旨,即美國是整個太平洋戰區的The occupying power ,蔣介石集團被指派到台灣地區實施佔領任務,蔣氏所代表的只是「次要佔領權」而已。


【成立台灣政府是美國責任】

最高機密文件清楚說明,有關戰後台灣政府的重新組織是美國的責任,所以,最後決定台灣的權利亦在美國(文件編號SFE 104 附錄B第四項)。

本分機密文件也提到開羅宣言,因為當時戰爭尚未結束,因此,沒有分析該宣言性質只是戰爭期間的「政治主張」,退一萬步說,如果中華民國要在戰後要求和平條約履行宣言的「政治主張」,其先決條件是中華民國必須保持其原有的「法律地位」,換句話說,當開羅宣言和波次坦宣言公佈之時,中華民國不論在事實上或法律上都是代表中國的「合法政府」,這種「法律地位」必須維持不變,直到和平條約草擬、簽署並且生效,中華民國才能有合法理的「期待」,在國際社會同意之下,把台、澎之領土主權交給中華民國,問題是和平條約草擬前,中華民國已經被其他集團所消滅,而成為國際法中的「流亡政府」。

文件的附錄A第四點也提到,如果台灣領土主權移轉之時(在國際法上,是依據和平條約之明確條文當依據),台灣、澎湖的平民政府功能(包括行政、立法、司法等)將會一起被移轉,可是假若台灣地區有大規模暴動,此移轉時間表必定會被延後,或只能一部份一部份的移轉。


【中華民國無能力佔領台灣】

文件附錄B第二項透露美國對中國的懷疑,認為中華民國是否真有佔領台灣、澎湖的能力?因為中國軍隊很弱同時也不可靠,其效率也差,在台灣如何能建立有效力的軍事政府來負責台灣佔領事宜?實際上,當時美國應該是完全有能力做好直接佔領台灣任務。

文件第三項也指出,中國如果能處理好相關問題的情況之下,或者台灣、澎湖之主權正式移轉給中國時,那麼,作為主要佔領權的美國軍事政府就應告一段落而退出。至於中華民國佔領台灣,要如何面對台、澎境內之一些革命團體,又是一個變數,中國若不能有效管理台灣澎湖,其不穩定之情況亦可能影響整個亞洲地區,因此,中國也應該依據聯合國憲章,滿足台灣人民對政治方面的渴望。

文件第四項表示,在美國軍事佔領直接管轄台灣期間,應該給予中國政府人員充分參與的機會。

文件第六項特別提到,台灣人民與台灣居民,在日屬台灣之法律規章中,所擁有的權利和利益,要被全部維持,到台灣澎湖主權移轉給中國以後,才能給予更改;在軍事政府佔領期間,對於日屬台澎會產生長遠影響之政策,必須儘量避免。換言之,在台澎之主權移轉之前,維持原來之法律體系,保障台澎人民之權利應該被優先考量。


【最高機密文件的分析】

這份美國國防部最高機密文件,雖然是終戰前的一週撰寫,可是總體上可以發現過去沒有被發現的三項事實:

第1、  雖然有開羅宣言之存在,但是台灣領土之主權,必須在正式和平條約裡給予明確過戶才算是「主權移轉」。

第2、  接受日軍投降以後,只是台灣澎湖地區之軍事佔領開始,又依據國際法「軍事佔領不移轉主權」,當年「臺灣光復節」絕非事實。

第3、  美國原來對委託中國佔領台灣之能力不看好,也積極研究美國直接佔領台灣的可能性,但是後來基於「台澎地區人民大多是華裔血統」,認為華人理應會善待華人,所以,後來杜魯門總統與中國外交部協商,同意由中國負責台澎地區的佔領,美國最終沒有料到,中國共產黨將蔣介石集團變成流亡到佔領地的流亡政府,後來韓戰爆發,國際間不同意把台澎之領土主權過戶給中華民國流亡政府。

作為「主要佔領權」國的美國,未能監督「次要佔領權」國的中國,在台澎的「交戰國佔領」所作所為,是造成今日台灣的「國家認同混亂」的主要原因,在主要佔領權國的軍事佔領沒有正式結束以前,依據戰爭慣例法,該地區的「國防事宜」應該由主要佔領權國負責,被佔領地區的人民,所持之身份證或旅遊證件也應該由主要佔領權國所核發,由這些理由可以充分瞭解,國際間不願意承認「次要佔領權」國和「流亡政府」的中華民國是理所當然,並不是中共打壓,到底台灣與中國是毫無瓜葛。

所謂「台灣問題」,確實是由諸多「錯誤」認知串聯,加上國際政治化所形成(例如美國害怕日本帝國再度興起),這些錯誤認知包括:

a. Formosa was traditionally Chinese territory.

b. The population of Formosa was predominantly Chinese.

c. Formosa was a colony of Japan.

美國政府一方面,沒有明察大清帝國在Formosa拓殖統治212年間,從未建構完成一個統一Formosa全島主權之事實,主觀認定Formosa是中國之一部份,誤認中國人是Formosa住民之主流。另一方面,完全沒有尊重並瞭解日本在Formosa統治五十年間,已遵循國際法則,逐步將Formosa編入日本,使成為其神聖不可分割國土一部份之事實,錯誤主觀認定Formosa是日本之殖民地。

以上錯誤認知,讓世人清楚瞭解,基本上美國對Formosa的立場是: 

"With the exception of the relatively brief period of Japanese dominion, Formosa has been part of China for centuries. The history of the island and the ethnic characteristics of the population call for ultimate restoration of sovereignty over the island to China."

意即:Formosa 長久以來是中國之一部份,只是曾被日本短暫統治過,基於該島之歷史以及族群之特性,要求該島主權終將歸還予中國。 若非一九五零年「韓戰爆發」因素,美國原本打算依「Cairo Declaration」將台灣「歸還」給中國(PRC/ROC),「Cairo Declaration」也確實是當擬訂對日舊金山和約有關「台灣處分」條款時,不得不納入考量之因素。

但是,美國對"Cairo Declaration"立場,有如下之說法:

 "The war-time statements were generally considered to be statements of purpose which had to be implemented after the war."

其意義為:戰時之聲明,通常被視為是戰後必需履行之意圖聲明。

有關對日和約簽署前,台灣領土可能之處分方式,包括「託管 (trusteeship)、獨立 (independence)或歸還中國 (restore to PRC/ROC)」,也可能「中國自治區(autonomy and self-government under the sovereignty of China)以及 歸還日本 (return to Japan)」,這些構想皆曾被列入考慮。然而,最終之定案為「日本放棄領土權,但是沒有指定收受國」。日本前首相吉田茂倡導之「日台聯邦」構想確實為真,否則台灣在 SFPT Article 2b之架構下,其法理地位必須成為「日本自治區 (autonomy and self-government under the sovereignty of Japan)」,才有可能被實現。 

由機密文件檔案資料顯示,Dulles雖是「同情」people of Taiwan(本土台灣人) 之歷史遭遇,然而因受制於"Cairo Declaration"之政治魔咒,而陷入「天人交戰」,不知如何是好的困境,列證如下:

a. "If we wrote our own resolution, Mr. Dulles would prefer to spell out more clearly the interests of the Formosan people, but we simply could not do this and get the British to go along. They would not cosponsor a resolution which appeared to suggest that the independence of the people of Formosa should take priority over the Cairo Declaration." (Page 562)

b. "It was important to maintain good relations with the Nationalist. .

Mr. Dulles said that if there were a choice today, he would feel an independent trusteeship for Formosa was the best solution, but at this stage we could not commit ourselves definitely to that solution. He thought that this resolution would be interpreted in some quarters as an attempt to restore Formosa to the Communist Chinese." (Page 570)

 c. "Mr. Dulles recalled that the British resolution had started out with the statement that whereas the population of Formosa was predominently Chinese, and whereas Formosa was traditionally Chinese territory, etc., which language would be even more difficult. ..., he then believed we would wish to rephrase this resolution to some extent." (Pages 570-571) 

由以上之描述,可以得知,英國方面傾向主張應遵照「開羅宣言」,將台灣歸還予中國。而在美國方面,Dulles則是基於人道考量,認為台灣應先經託管,而後獨立,是最佳之解決方案。但是基於現實考量並不適當,因為假如台灣如施行託管,很有可能會被詮釋成企圖要歸還給共產中國,根本不是好的辦法,Dulles確實是費心,讓台灣地位能有妥善之安排,可以證明其苦心,如下:

"Mr. Dulles said he could provide one answer to this question, but he was not sure that his answer would have the 'weight of authority'... He personally had in mind several objectives for our action in Formosa. 

First, we should effectively neutralize the island; second, we should consider the development of some measure of local autonomy for the people of Formosa, who had always been in a constant state of unrest and oppression, no matter who rules Formosa. In the third place, there should not be any abrupt change in trade relations between Formosa and Japan, where there were two highly complementary economies. These three things, he believed, the commission would have to take into account.". (Page 560)

以上之描述,雖然只是Dulles謙虛地表達個人之看法,然而已經為台灣之「疑題 (question)」,提供了「解答 (answer)」,心目中之「對台方針」是為:

a. 台灣應「解除武裝 (demilitarize)」, 以達「中立化 (neutralization)」。

b. 台灣人長期飽受外來統治之不安及壓迫,無論誰來統治台灣,應考慮發展適度之「地方自治 (local autonomy)」。

c. 台灣和日本是高度互補之經濟體,應繼續維持商業往來之關係。

舊金山和平條約簽署過程中,針對台灣處分問題,同盟國方面,依Dulles個人看法是「不預設立場 (no matter who rules Formosa)」之「台灣自治」,而依1950年11月16日有關"the Question of Formosa"會議備忘錄,則是預設立場為「中國之台灣自治區 (The people of Formosa must be given an adequate measure of autonomy and self-government under the sovereignty of China)」之嫌. (Page 575)

然而,實際討論有關台灣處分之方案時,在日本方面加入談判後,起了實質上的重大改變,Dulles於1951年1月25日抵達日本訪問,而且於1月29日在與吉田茂之第一次會談中直言,稱:「如在三年前簽訂和平條約,對日本而言,想必會簽下遠比今日更為不利之條件。而今天,我們並不是以戰勝者之身份,要求戰敗者簽訂和平條約,而是以友邦之身份,來思考這份合約。」或許是基於美日兩國在戰後已是化敵為友,美國調整了其對日本之處罰,經美日間之談判,及協商定案後之「對日和約」,在有關台灣處分方面,則是一舉脫 "Cairo Declaration"之窠臼,並沒有將台灣主權自日本移轉予中國(PRC/ROC),這段歷史演奏讓本土台灣人慶幸,日本則依 SFPT Article 2B,只是放棄台灣之「領土權」後,台灣之法理地位則由原先預設之「中國自治區」大逆轉為「日本自治區」。

台灣領土如是「日本自治區」,一方面,無須自設「國防」,自然會解除武裝。二方面,people of Taiwan 得以因自治,而獲得解放。三方面,自然與日本建構成互補之經濟體。這些構想,完全符合前所提及Dulles個人心目中之「對台方針」,也完全符合吉田茂心目中「日台聯邦」之構想。

"There should be negotiated a mutual security treaty with the China Ts covering Formosa and the Pescadores, but not the offshore islands. In this connection, it may be noted that Japan never ceded sovereignty over Formosa and the Pescadores to China. Japan renounced its own sovereignty but left the future title undefined. Thus the United States as principal victor of Japan has an unsatisfied interest in these former Japanese islands." (Page 811)   

針對以上有關台灣地位之認知:「日本並未割讓台灣主權予中國,日本放棄台灣主權而其未來歸屬未定。」由於台灣國際地位並不是日本殖民地,而是其國土一部份之前提下,依「萬國公法 (Law of Nations)」,日本對於台灣領土並不能「移轉」與主權行影不離之「天賦義務 (natural obligations)」,而違反萬國公法之條約,若是強行移轉則是「非法的 (unlawful)」行為。所以,就領土之「主權 (sovereignty)」而言,應該沒有所謂「放棄 (renounce)」之說法,因為在萬國公法之拘束下,日本對台灣領土所能放棄的只是「主權權利 (rights of sovereignty)」,而無涉「主權義務 (obligations of sovereignty)」。

由於美國人對日本治台期間政策之演變,不一定能真正深入瞭解,而在尚未研究日台間法理關係之前,立即主觀認定台灣是日本殖民地,當然會有所疏失,因此, 有關台灣地位之詮釋,吉田茂應是最具權威性,Dulles則是次之,至至於其他非當事人之認知及詮釋,只要列入參考即可,而無須當真。

作者:林 志昇(武林 志昇˙林峰弘)

台灣民政府  秘書長

2011/07/13、2014/08/14

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